教育法典化是推進教育現(xiàn)代化重要方式

　　教育現(xiàn)代化的推進，離不開教育法治的引領、促進和保障。如何通過科學的教育立法，有效解決當前教育改革與發(fā)展中存在的問題和頑疾，促進教育現(xiàn)代化發(fā)展，是教育法典化進程中需要高度關注的問題。《教育法典化是推進教育現(xiàn)代化重要方式》一文從宏觀的視角，聚焦于教育法典化的發(fā)展定位，提出了通過教育法典化破解當前教育立法存在的若干問題、推進教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思路。

　　主持人：中國教育科學研究院教育法治與教育標準研究所副所長馬雷軍

　　民法典為我國各領域的立法開啟了法典化時代，也推動教育領域立法邁進法典化階段。我國教育法治經(jīng)過70多年的發(fā)展，積累了教育領域卓有成效的教育方針政策和立法實踐。按照新時代國家對教育事業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標建設，加強科學立法、完善教育領域的法律制度是推進教育現(xiàn)代化發(fā)展的重要任務。

　　法典化是完善我國教育法治建設的重要表現(xiàn)

　　法典化是提高教育治理現(xiàn)代化能力的表現(xiàn)。我國是成文法國家，國家的法治建設始終離不開法典的編纂活動，法典的編纂也體現(xiàn)了我國法治能力的提高。教育立法是教育法治的重要內容之一，加強立法修法，推進教育法律與其他法律的良性互動，實現(xiàn)中央立法與地方立法的銜接互補也是教育治理能力的體現(xiàn)。隨著依法治教的深入推進，教育立法已經(jīng)不單純表現(xiàn)為制定了多少新法，而是更強調立法的質量，更加注重立法的可操作性和對社會的實際影響。因此，在國家立法資源有限的情況下，教育法典化不僅可以維護教育法治的統(tǒng)一，而且需要立法部門協(xié)作，打破各部門之間的利益限制，平衡利益相關者的參與和權益，建立權責分明的教育法律責任體系，提高教育法的可操作性。

　　法典化是推進科學立法、提高教育立法質量的根本方法

　　我國已經(jīng)具備了一定數(shù)量的教育法律規(guī)范，但未來還將有關于考試、學校、終身學習、學前教育等多項教育立法，這將會形成一個更加龐大的教育法律體系，但也會讓教育法律更加復雜和分散。法典化的主要目標之一是法律的簡化，在內在一致的整體中規(guī)定簡單的規(guī)范。教育法典是對我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進行重新編纂、修改、補充、整合并制定的一部系統(tǒng)、全面和規(guī)范的法典。因此，教育法典是針對教育領域所有法律關系而制定的一部具有系統(tǒng)性、前瞻性和權威性的法典，是對我國教育立法的系統(tǒng)性、先導性和法理性的全面提升，從而提高教育立法的質量。

　　法典化為完善教育立法提供新的立法模式。法典化是按照一定的立法原則和價值取向，通過特定體例結構把具有內在邏輯性的具體規(guī)范編纂在一部法律中的立法活動。民法典的誕生體現(xiàn)了我國在立法技術上的成熟和發(fā)展，也為我國教育立法提供了一種新的立法路徑。我國現(xiàn)有的教育立法在教育單行法律中多有原則性、倡導性、指引性條款，以至于有的倡導性的法律條文因沒有明確法律后果的表述而缺乏適用性和強制力。任何法律規(guī)范，在邏輯結構上都是由行為模式和法律后果兩部分構成的。隨著教育管理法治化程度的提高，教育行政執(zhí)法的實踐也要求立法要更加具有可操作性和“集約化”。因此，法典化注重法律條文的規(guī)范邏輯、權利義務的清晰界定以及法律責任的統(tǒng)一明確，為完善教育立法提供了一種新的立法模式。

　　法典化對推動教育法的體系化具有重要現(xiàn)實意義

　　法典化有助于推動教育法的體系化，實現(xiàn)教育法治的發(fā)展目標。在全面推進依法治國新形勢下，教育法治發(fā)展要求高度重視法治思維和法治方式，全面推進依法治教，健全教育法律規(guī)范制度，為優(yōu)化和完善教育立法提出了現(xiàn)實要求。

　　首先，依法治教的基礎和根本就是健全教育法律規(guī)范體系，堅持教育立法和改革決策相銜接，為重大改革提供法律依據(jù)。

　　其次，為了落實依法治教的總體目標，教育立法要重視先導性、全局性和法理性，結合國家教育改革發(fā)展新形勢、新要求和新任務，及時把重大改革決策上升為法律，適時調整不合時宜的法律規(guī)定，果斷廢止與上位法律相沖突的規(guī)范性文件。

　　再其次，教育立法水平是教育治理能力的體現(xiàn)，提高教育治理能力要求教育立法要改進立法模式，運用法典化的立法技術引領教育立法，提高立法質量。

　　法典化有助于保持教育立法資源的和諧統(tǒng)一

　　教育領域存在不同的教育環(huán)節(jié)、教育主體和教育層級的立法活動，不僅有教育法律法規(guī)，而且還產生了大量關于教育的規(guī)章和行政規(guī)范性文件，這些效力等級不同的規(guī)范性文件有賴于立法中的備案審查制度，確保立法前后統(tǒng)一、協(xié)調一致。備案審查的周期比較長，因此也影響了教育立法的進程。從維護法制統(tǒng)一的角度來說，在一部法典中集中對教育法律關系作出規(guī)定，有利于保持教育法治的統(tǒng)一。

　　首先，編纂教育法典是對現(xiàn)行教育立法加以修訂、整合和補充，不僅針對某一教育等級、教育主體和教育環(huán)節(jié)，而且從教育事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃立法，從而形成體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權威的教育法體系。

　　其次，教育法典的編纂也可以完善教育法治的統(tǒng)一，避免多層級的立法之間的沖突和重疊，而且也減少以教育領域或專門的教育問題進行單行法立法，因為相對于修改法典而言，單行法的立法時間和立法過程將更漫長。

　　法典化是對“一攬子”立法思路的發(fā)展，有助于系統(tǒng)性整合教育法的內容。教育立法中的“一攬子”修法模式在我國立法中具有開拓性。相比“一攬子”修改的思路，法典化不是對現(xiàn)有教育法律的“小修小補”，而是站在國家教育長遠發(fā)展的歷史角度，規(guī)劃一部綜合性的教育法典。法典化也不是“另起爐灶”，教育法典的編纂是對國家教育重大方針的具體落實。因此，編纂教育法典不是從無到有地制定一部全新的法律，而是通過建立科學的規(guī)范體系，使用準確、統(tǒng)一的法律概念，按照教育法治原則，對既有教育法律規(guī)范進行整合、補充和修改，可以視為對教育單行法律的再法典化。

　　教育法典化的核心是保障受教育權利

　　受教育權利是教育立法的根本目的。習近平總書記指出，“為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人”始終是教育的根本問題。把立德樹人作為教育的根本任務，為教育立法指明了方向。據(jù)此，以人的發(fā)展為中心，明確和保障人民群眾的受教育權利，提高人民的受教育質量，辦好人民滿意的教育，培養(yǎng)擔當民族復興大任的時代新人、德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，成為推進教育立法工作和教育法典制定工作的指導思想。這就需要從法律上高度重視人民群眾的受教育權利，以人的受教育權利為基礎全面構建教育法典。

　　教育法典化必須明確和突出基本的立法原則和指導思想，而不是讓法典化成為沒有思想意識和法理導引的相關法律條款編纂活動，也不是讓教育法典成為僅僅為了解決現(xiàn)實急需解決的問題而進行的政策舉措?yún)R集文本。受教育權作為基本權利，是教育法典化的核心概念。《中華人民共和國憲法》第46條規(guī)定，中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。這是受教育權基本條款，體現(xiàn)了受教育權的平等性、普遍性和國家保障義務。第45條規(guī)定是關于有特殊需要群體受教育權的特別條款，規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。同樣，受教育權的實現(xiàn)對于公民在其他領域基本權利的實現(xiàn)也有著重要影響。例如，第47條規(guī)定，中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。

　　由此可見，在教育法典中反映對于公民權利具有全局性意義和作用的受教育權，必然會影響到全體公民其他基本權利的實現(xiàn)。

　　教育法典的編纂應當圍繞受教育權利保障展開，這不僅需要教育法典明確教育權利和相關義務，還要依賴于合理設計、功能有效、保障全面的制度體系最終得以實現(xiàn)。受教育權保障是系統(tǒng)工程，需要不同教育主體行使職責和履行義務，具體可以從國家保障、學校設立、學生發(fā)展、教師質量、社會支持五個主體角度，構建一個有內在邏輯聯(lián)系和有效體制機制的全面體系來保障受教育權的實現(xiàn)，從而形成中華人民共和國的國家教育制度。此外，隨著經(jīng)濟生活水平提高和社會的現(xiàn)代化發(fā)展，教育主客體呈現(xiàn)多元化趨勢，受教育權的理論和實踐也會隨之呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。這就要求教育法典制度設計要面向未來，保持適度的開放性和前瞻性。一些重要的教育內容在現(xiàn)行教育立法中尚未確定，既需要在普通教育立法的推進中不斷加強，更需要在教育法典中作出預設甚至全面規(guī)定，使教育法典成為一個有生機活力的“滾動”文本。

　　法典化是解決我國教育立法難點問題的有力途徑

　　我國教育立法盡管取得了重大的成績，已經(jīng)制定出8部專門的教育法律，但仍有許多教育法律亟須制定，諸如終身教育、國際教育、融合教育、信息教育等，迫切需要拓展立法空間。

　　通過法典化立法方式，不僅可以對這些內容進行綜合立法，而且可以對這些法律中需要解決的問題進行協(xié)調治理，消弭因教育性質、層次、類別不同而產生的不一致理解，有效解決法律實施中的難點和問題，避免法律之間再產生矛盾和沖突。

　　(作者系教育部法律顧問、中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會執(zhí)行會長)